1. El Perú necesita más política social. El Perú tiene niveles de salud, educación y vulnerabilidad social muy elevados, incluso para un país de ingresos medianos-bajos, como estamos calificados internacionalmente. La pobreza sigue estando encima del 50% y prácticamente no se ha reducido en los últimos años, a pesar del crecimiento económico. Los niveles de desigualdad y exclusión social y económica son altísimos, mientras el gasto socia público, alrededor del 5% del PBI, se encuentra entre los más reducidos de Latinoamérica. Una de las respuestas imprescindibles a esta situación es una acción social del estado más potente, aunque no la única (la creación de puestos de trabajo mediante un fuerte crecimiento intensivo en empleo y en sectores de autoempleo es la otra orientación fundamental).
La defensa de Pro-Perú por parte del gobierno es un reconocimiento tardío de esta realidad. Es una lástima que el actual gobierno se haya demorado tanto en darse cuenta de esta cuestión central para el desarrollo nacional, pero a pesar de ello es un reconocimiento válido.
2. Lograr una política social con mayor efecto social demanda dos cambios principales: (i) aumentar el presupuesto y la atención de los líderes políticos y económicos, y (ii) mejorar su eficiencia y eficacia reformando su organización y funcionamiento. Requiere ambas; sólo una de las dos tendrá poco efecto real.
Respecto a la atención presupuestal, hasta la fecha se desconoce el monto y fuente de financiamiento de Pro-Perú. Resulta clave, por cierto, que ese financiamiento sea sostenible, por lo que no puede ser endeudamiento, y que alcance para toda la población que se desea cubrir.
Respecto a la atención política, la coyuntura pre-electoral asegura que los distintos líderes y partidos presten atención al tema, pero plantea el riesgo de que tal atención sea solo coyuntural y demagógica. También plantea el riesgo de que un mayor financiamiento por esta vía resulte siendo insostenible políticamente, si se aprueba sin los consensos necesarios. Debido a ello, cualquier planteamiento en relación a la política social, su necesario relanzamiento y reforma, como es el caso de Pro-Perú, debe realizarse en el marco de un amplio diálogo político y social. El Acuerdo Nacional es un foro privilegiado en el que este diálogo puede resolverse.
3. Evaluar la eficiencia y eficacia de Pro-Perú debe hacerse en función a los objetivos del programa. A continuación analizaremos ello en relación a lo que parecen ser los dos objetivos centrales de Pro-Perú: (i) promover el capital humano (asistencia de los niños a educación y salud) y (ii) fortalecer la red de protección social (otorgar una ayuda a las personas en situación de vulnerabilidad). También será necesario hacer una referencia a la institucionalidad pública y a las redes sociales (capital social).
Para ello, dada la falta de mayor información, consideraremos como esquema básico de Pro-Perú el de unos subsidios condicionadas en efectivo (conocidas como condicional cash transfers o CCT en la literatura en inglés), al estilo del programa Progresa / Oportunidades mexicano. Como se sabe, este programa funciona otorgando una cantidad en efectivo (se afirma serían 100 soles en el Perú) mensualmente a las madres de familias calificadas como pobres, siempre y cuando sus hijos hayan ido al colegio y a controles de salud, y las madres asistido a charlas de capacitación en nutrición y cuidado del niño. Este tipo de programas funciona promoviendo la demanda de las familias por servicios generadores de capital humano, es decir, favoreciendo que las madres y padres lleven a sus hijos a los servicios de educación y salud que provee el estado.
4. En relación al capital humano, el problema principal de la educación peruana es su baja calidad y no la asistencia al colegio, que es bastante elevada (solo un 5% de los niños peruanos de 6 a 11 años no van a la primaria, a diferencia de México donde un 15% no lo hacían por ir a trabajar). Debido a ello, lo prioritario es mejorar la calidad de la educación primaria, así como expandir la cobertura de la educación inicial y secundaria, sobretodo en zonas rurales. Además, ya hay un programa público orientado a promover económicamente a que los niños vayan al colegio, que se llama desayuno o almuerzo escolar, que llega a cerca de dos terceras partes de los niños que asisten a la primaria pública. La entrega del alimento en las escuelas ahorra el gasto que de otra manera realizan los padres en su alimentación y por lo tanto tiene un efecto similar a la entrega de dinero. Este programa sirve además para mejorar la nutrición y el aprendizaje combatiendo la anemia y el “hambre de corto plazo”, cosa que un dinero en efectivo no lograría[1].
Logradas mejoras en la calidad y la cobertura, es probable que un programa de subsidios condicionados logre mejorar la asistencia, en particular a la educación secundaria, donde el costo de oportunidad de los adolescentes es mayor y sobretodo muchas chicas adolescentes dejan de ir al colegio. Por esta razón, en México el subsidio es mayor en la secundaria que en la primaria, y es mayor para mujeres que para hombres.
5. En cuanto a la salud, considerando los déficits existentes, es prioritario hacer llegar los servicios a todas las comunidades, lograr que se otorgue una atención integral y establecer un serio programa de promoción de la salud que eduque a las madres en temas de alimentación, higiene y salud, cuidado y estimulación temprana, para lo cual las redes sociales del vaso de leche y los comedores populares pueden ser de gran ayuda. Cabe recordar que en la actualidad estos servicios tienen serias deficiencias; por ejemplo, un elemento básico de la atención de salud como son las vacunas no está actualmente garantizado, debido a que la cadena de frío que es indispensable para asegurar la efectividad de las vacunas no está funcionando adecuadamente.
Nuevamente, en este caso lo primero parece ser fortalecer la oferta, en particular en zonas rurales. Si bien en el Perú hay ya una amplia red de centros y puestos de salud, estos todavía no logran una cobertura universal. Adicionalmente, la calidad de los servicios es bastante pobre, en particular en lo que se refiere a la promoción de la salud.
Por otro lado, debe recordarse también que existe en el Perú un programa llamado PACFO que entrega papillas con un contenido nutricional adecuado para los niños menores de 3 años en algunas zonas rurales pobres (sin embargo, solo funciona en 8 departamentos de la sierra). La entrega de papillas, además de servir como complemento de ingresos, atiende los temas de desnutrición, ya que en el Perú un 25% de los niños menores de 5 años es desnutrido crónico y la mitad de los menores de 2 años sufre de anemia. La papilla, al ser un alimento más específicamente dirigido al niño y contener el 100% de los requerimientos de hierro, puede ser más efectivo en combatir estos problemas que la entrega de dinero, que se iría en menos proporción a los niños de esa edad y menos a los alimentos con el contenido de micronutrientes requerido.
En el caso de salud, como en el de educación, es altamente probable que un programa de SCE fortalezca la demanda y así incremente los controles de salud de los niños y la asistencia de las madres a charlas de capacitación. Si se desarrolla con un sistema de atención primaria de salud fortalecido, con capacidad de relacionarse con las madres para el mejor cuidado de los niños y con suplemento nutricional, puede ser efectivo en mejorar la situación de la salud de los niños.
6. Las redes de protección social, orientadas a brindar ayuda de emergencia a quienes están en una situación extrema de vulnerabilidad social y económica, son muy débiles en el Perú. La seguridad social para la jubilación y la discapacidad (SNP; AFPs) apenas protege a una cuarta parte de la población, de tal manera que 3 de 4 personas mayores de 65 años – y un 85% de los ancianos pobres – carece de cualquier ayuda económica formal para su sostenimiento. Por su parte, mecanismos como los comedores populares y el vaso de leche, formalmente dirigidos a los pobres, tienen amplia cobertura pero sobretodo el primero tiene también alta filtraciones. Además, brindan una asistencia muy reducida; por ejemplo, el vaso de leche equivale a un subsidio de menos de 3 soles mensuales por niño. Los desayunos escolares tienen objetivos básicamente vinculados al sistema educativo, y los programas nutricionales para infantes (menores de 5 años) objetivos de salud, pero vistos como subsidio, tienen esa misma característica: poco subsidio, cobertura no universal. Finalmente, existe el programa “A Trabajar” de empleo temporal, que permite a los hogares tener un ingreso (reducido) mediante el trabajo, pero su cobertura es mucho menor.
En este marco, una primera cuestión es establecer a cuáles de los siguientes grupos debe estar destinada la red de protección social en forma prioritaria: i) los pobres extremos crónicos, ii) los pobres extremos coyunturales, iii) los pobres que carecen de la capacidad de sostenerse económicamente (niños, mayores de edad y personas con discapacidad). Esta es una decisión que corresponde al ámbito político, ya que todos estos grupos deberían ser protegidos por el estado como parte del derecho a la seguridad social. Tomada esa decisión, deberá establecerse como los diversos programas existentes se reorganizan en función de las prioridades establecidas. Sin embargo, hasta la fecha tal idea global de reestructuración y desarrollo de la red de protección social ha estado ausente de los anuncios del gobierno en relación a Pro-Perú.
Hasta el momento, se ha hablado de que el subsidio de Pro-Perú sería para todos los pobres extremos, sin hacer distinción entre crónicos y coyunturales. Resaltemos en primer lugar que en el caso de los pobres coyunturales es muy difícil un sistema de identificación individual, ya que a los problemas usuales de este tipo de sistemas de focalización (ver acápite siguiente) se añade el problema de la variabilidad de su situación monetaria. Un sistema de empleo temporal, que es autofocalizado de acuerdo al salario que se paga, puede ser más efectivo para este tipo de sectores.
Por su parte, en relación a los pobres crónicos, es evidente que la entrega de subsidios no resuelve las causas profundas de la pobreza. En el Perú, la mayor parte de la pobreza extrema está localizada en las áreas rurales, donde la falta de infraestructura económica (caminos, irrigaciones), la baja productividad debido al predominio de microproductores no asociados, la falta de asistencia técnica y de crédito, y la poca conexión a los mercados, hace que los ingresos sean muy reducidos. A ello se suma falta de servicios básicos, desde educación, salud, agua y electricidad, hasta seguridad ciudadana y justicia. Estos problemas tienen que ser abordados prioritariamente, si se quiere dar soluciones sostenibles al problema de la pobreza extrema que, repetimos, es mayoritariamente rural.
7. Hasta donde sabemos, el esquema de focalización sería uno del tipo individual simplificado (conocido como proxy means test en la literatura), aunque parece ser que en las zonas rurales solo se realizaría una selección de comunidades.
Efectivamente, en las zonas rurales la pobreza es muy extendida y los lazos comunitarios son más fuertes, de tal manera que un sistema individual sería muy costoso, lograría pocos ahorros al fisco y además debilitaría las comunidades. Por ello, aplicar un sistema de selección individual no parece razonable y lo mejor es atender en forma universal dentro de estas áreas. Sin embargo, en las zonas rurales habría simultáneamente que resolver el problema de 800 mil a un millón de peruanos sin DNI, que no lo tienen porque viven en zonas alejadas y la Reniec cobra 22 soles por cada uno. El programa podría servir para ello, para lo que debería estar enlazado con la Reniec y resolver el problema del cobro por DNI (no tendría sentido cobrarle a las familias para luego darles un subsidio).
En las zonas urbanas, hay que considerar que la selección individual demanda un aparato administrativo que tiene un costo. Recoger la información necesaria para separar, en cada barrio y cada manzana, quien es pobre, demanda en primer lugar hacer un censo detallado. Además, todos los días hay parejas que se separan, padres que fallecen y gente que pierde su trabajo o su cosecha, empobreciéndose. También hay familias que salen de la pobreza. Por ello, además del censo, hay que tener un sistema que esté todo el tiempo revisando y certificando la información.
Un riesgo de este esquema es el riesgo de corrupción. Si algún funcionario gubernamental decide quien recibe la ayuda y quien no, esa persona decide por 6 mil soles (100 soles x 12 meses x 5 años) en cada caso. Si atiende mil casos, decide por 6 millones de soles. La tentación es grande. Otro riesgo es el debilitamiento de los lazos sociales. Una comunidad o barrio en el que se están ayudando unos a otros, se debilita cuando se establecen beneficios diferenciados a su interior, creciendo envidias y malentendimientos. Sobretodo cuando la diferencia entre alguien clasificado como “pobre” y otra “no pobre” no es tan grande; en realidad puede ser muy similares, porque sabemos que todo el tiempo las familias están cambiando su situación un poco: se ganan o pierden empleos o mini-negocios, nacen niños o se van jóvenes, etc. Por estas razones, hay que insistir en promover los lazos sociales; involucrando a las organizaciones comunitarias en la decisión de la selección de familias beneficiarias.
Lo más difícil, sin embargo, es construir la institucionalidad que asegure que no haya corrupción, la gestión sea técnica y transparente, y los costos administrativos no sean excesivos. Eso solo puede hacerse poco a poco, y no para 120 mil familias en pocos meses como, según algunas versiones[2], pretende el gobierno.
8. Además de la eficiencia y eficacia de los programas sociales, hay que tener en cuenta que el Estado peruano requiere afirmar la democracia transformando la relación entre Estado y sociedad, para lo cual requiere transformar esta política social de un esquema clientelista a uno basado en establecer derechos para todos.
En efecto, el clientelismo, esa práctica mediante la cual se condiciona la entrega de beneficios sociales a un respaldo al partido de gobierno, tiene varias consecuencias muy negativas para el país:
(i) Socava la democracia al promover una relación vertical partidos políticos y masas y sostener la confusión entre estado y partido. Es, por ello, el camino contrario al que se necesita para construir ciudadanía, que es de los derechos que permitan a las personas relacionarse horizontalmente con el estado.
(ii) Destruye la autoestima y la confianza de los pobres, a quienes se les enseña que para mejorar sus condiciones de vida tienen que dejar de lado sus derechos políticos, en vez de poner el énfasis en que amplíen y aprovechen sus propias capacidades económicas y sociales.
(iii) Impide la eficiencia y eficacia de los programas sociales, pues hace que en los cargos de dirección se nombre a quienes profesan fidelidad partidaria y están dispuestos a ser artífices de la manipulación, en vez de colocar a quienes tienen las capacidades técnicas y gerenciales necesarias.
En una coyuntura cercana a las elecciones, el riesgo del clientelismo es obvio. Algunos mecanismos para evitarlo son aprobar estrictas normas de neutralidad política que castiguen cualquier uso partidarista de los programas, establecer una política de transparencia que permita a la ciudadanía vigilar de cerca todos los procedimientos y encargar la dirección del programa a un directorio plural e independiente que sirva como aislante frente a las presiones que los partidos de gobierno podrían ejercer.
9. En síntesis, la iniciativa del gobierno de Pro-Perú es un reconocimiento tardío pero válido de la gran necesidad existente en el país de tener políticas públicas orientadas a mejorar la situación de los pobres que sean mucho más fuertes y consistentes. En este marco, el objetivo de fortalecer el capital humano que tendría Pro-Perú demanda previamente un gran esfuerzo por mejorar la cobertura y calidad de los servicios de educación y salud, incluyendo la promoción de la salud. Debe considerarse además que hay otros programas públicos de alimentación que, logrando similares resultados, logran además mejoras nutricionales en los niños. En cuanto al objetivo de atender la vulnerabilidad de muchos hogares peruanos, es indispensable primero definir un objetivo general y ubicar Pro-Perú dentro de un esfuerzo de reordenamiento y desarrollo del conjunto de programas existentes. Finamente, es necesario prestar atención a los requerimientos de desarrollo institucional que Pro-Perú, representaría, y en particular al riesgo de clientelismo, para lo cual sería conveniente establecer normas de neutralidad, transparencia y la constitución de un directorio plural e independiente que lo gobierne.
[1] Al respecto Ravina y Paulini (...) demuestran que el programa de desayunos escolares aumenta la asistencia hasta en un ..%, y Cueto et al (...) demuestran que reduce la anemia en un ...%
[2] Lamento que el artículo deba hacer referencia a “versiones” en vez de a hechos comprobados. Sin embargo, como no hay un documento oficial del programa pro-Perú y ha habido declaraciones diversas y a veces contradictorias sobre el mismo por parte del presidente, ministros y funcionarios, parece o haber otra opción.
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