Los programas de empleo temporal, como “A Trabajar”, han sido largamente discutidos internacionalmente. Estos programas tienen varias virtudes que los hacen atractivos, como parte de redes de protección social orientadas a dar un sustento económico a familias que pasan por una situación de necesidad urgente. Algunas de esas características positivas de los programas de empleo temporal son el poder ser autofocalizados (si se establece adecuadamente el salario a un nivel relativamente bajo), el promover la cultura del esfuerzo en vez del mero asistencialismo y el contribuir simultáneamente con obras públicas útiles a toda la comunidad[1].
Más allá de su sentido como parte de una política social, en buena parte estos programas han surgido a partir de la teoría económica keynesiana que pone énfasis en la necesidad de aumentar la demanda efectiva para salir de las recesiones. Al respecto, es conocido el ejemplo de Keynes de contratar gente aunque sea para abrir y tapar zanjas, como medio para aumentar la demanda y reactivar la economía. Este ejemplo que Keynes usa como recurso analítico, teniendo efecto sobre la demanda, no tiene otros efectos beneficiosos que se pueden obtener si se hacen obras públicas necesarias. Además, es difícil de sustentar ante la opinión pública. Esta es la razón por la cual la experiencia internacional, desde décadas atrás, ha girado alrededor de este tipo de programas de empleo orientado a pequeñas obras o actividades comunales.
Programas de protección social y estabilización económica
En los países desarrollados, los programas de protección social como el seguro de desempleo funcionan como un estabilizador automático de la demanda efectiva. Básicamente, un seguro de desempleo funciona recibiendo aportes (típicamente un porcentaje del salario) de los trabajadores activos[2] y pagando beneficios a los desempleados. Debido a ello, los seguros de desempleo tienden a tener superávits cuando la economía está en auge: en esos momentos hay un mayor número de empleados y un menor número de desempleados, por lo que habrá una mayor proporción de trabajadores haciendo aportes económicos al fondo y un menor porcentaje realizando retiros del mismo. Por su parte, los seguros de desempleo tienden al déficit cuando la economía entra en recesión: en esos momentos, hay menos aportantes y hay más desempleados solicitando subsidios. Los superávits, que se generan cuando hay auges, tienden a reducir la demanda y el crecimiento económico; y los déficits, que se generan cuando hay recesiones, tienden a aumentar la demanda y reactivar la economía. De ahí que estos seguros de desempleo en los países desarrollados funcionen como estabilizadores automáticos de los ciclos económicos; son automáticos porque no necesitan que las reglas de política se cambien, siendo suficiente con que el sistema siga las reglas existentes.
Los países pobres no tienen seguro de desempleo por los bajos niveles de empleo formal, y recurren más a programas de empleo temporal. Sin embargo, los programas de empleo temporal en la mayoría de países en desarrollo no ha logrado tener las características de un estabilizador, porque se activan y desactivan no en forma automática, sino de manera discrecional. Aunque a menudo las presiones sociales para crearlos son mayores cuando hay crisis económica, no siempre sucede así, y a menudo hay también presiones para continuarlos cuando la situación económica mejora (caso de Argentina de hoy)[1].
“A Trabajar” y el impulso de demanda de la política fiscal
¿Son efectivos los programas de empleo temporal como instrumentos para incrementar la demanda interna? Una primera consideración fundamental para que tengan impacto sobre la demanda es que vengan acompañados de un aumento del gasto público global. Para decirlo de otra manera, es necesario que el aumento de la demanda efectiva proveniente del programa de empleo temporal no sea contrarrestado por una reducción de otros gastos públicos que igualmente sustentan la demanda. En caso contrario, estaríamos desvistiendo a un santo para vestir a otro, sin mayor resultado neto.
En el Perú, como sabemos, estos programas son discrecionales y no automáticos ¿Cómo ha sido su efecto sobre la demanda? Lo que parece haber ocurrido en los inicios del actual gobierno ha sido mas bien una reducción del gasto y del déficit fiscal, lo que tuvo efectos de reducción de la demanda en momentos en que la economía recién salía de la recesión. Cuando se inició el programa “A Trabajar”, cuyos primeros gastos importantes se realizaron en el año 2002, la política fiscal se caracterizó por una reducción de los gastos no financieros del gobierno general de 17,8 por ciento del PBI en el 2001 a 17,5 por ciento del PBI en el 2002, al tiempo que los ingresos corrientes se mantenían al mismo nivel. Es decir, el gasto se contrajo en 0,3 por ciento del PBI. En ese año, los gastos del programa “A Trabajar” (sumando Urbano y Rural) sumaron 275 millones de soles, un 0,14 por ciento del PBI. En ese sentido, una aproximación macroeconómica a este tema indica que el efecto de creación de demanda de los programas “A Trabajar” fue más que contrarrestado por la disminución de otros gastos públicos.
Multiplicadores internos, filtraciones y demanda
La segunda razón por la que los programas de empleo temporal pueden tener un efecto importante sobre la demanda efectiva es porque es un tipo de gasto que da “muchas vueltas” en la economía y se “filtra poco” hacia afuera. ¿Qué queremos decir con esto? Para entenderlo mejor, pongamos como ejemplo el gasto público en las fragatas Lupo, el gasto público en útiles de escritorio y el gasto público en “A Trabajar Rural”, y analicemos cuál de ellos tiene mayor efecto sobre la demanda interna.
[1] En la India se está intentando un esquema llamado de “empleo garantizado”, que busca que estos programas funcionen automáticamente, al ofrecer empleo a todo el que lo busque al salario establecido, que es bajo. Esto debería llevar a que el programa se expanda en crisis y se reduzca en auges.
El gasto en fragatas Lupo no tiene ningún efecto sobre la demanda efectiva interna, dado que esos pagos se realizan íntegramente al gobierno de Italia. Es más, habría que incluir aquí no solamente al costo de las fragatas, sino todos los viajes al exterior y viáticos de los oficiales y suboficiales de la marina que viajaron a Italia en relación a esa compra. Ya puede el gobierno gastar todos los millones que quiera en fragatas Lupo, eso no afectará la demanda interna en lo más mínimo.
Otra es la historia del gasto en útiles de escritorio. La mayor parte de estas compras se realiza a proveedores peruanos. Sin embargo, también buena parte de los productos son importados del exterior (vg. cartuchos de tinta para impresoras) o tienen insumos importados del exterior (lapiceros). En este caso, el margen de distribución más los pagos a factores e insumos nacionales en la producción se quedan en el país, mientras que el costo de los productos e insumos importados son filtraciones al exterior y dejan de ser demanda interna[1]. Así, el gasto público en útiles de escritorio se va en parte al exterior y en parte se convierte en demanda efectiva.
En el caso de los programas de empleo temporal, parece ser que la gran mayoría, casi la totalidad del gasto, se queda en el país. Muy poco se filtra al exterior. Para comenzar, todo el gasto en salarios, que es cerca de la mitad del total, se queda en el país. Además, las personas pobres que lo reciben compran muy pocos productos importados, sobretodo en zonas rurales, con lo que esa demanda da otra vuelta sin filtrarse al exterior, generando un efecto multiplicador. La mayor parte de los insumos que se usan en las pequeñas obras son también nacionales, porque se trata principalmente de materiales de construcción (cemento, arena, ladrillos, etc) y equipos de construcción bastante simples (palas y picos; muy poco camiones mezcladores).
No tenemos cálculos disponibles respecto de estas filtraciones al exterior y estos multiplicadores. De las tablas insumo-producto para la economía peruana sabemos que la construcción tiene multiplicadores internos bastante altos; sin embargo, estos datos son un promedio para todo el sector construcción y no capturan la particularidad de estas pequeñas obras comunales intensivas en mano de obra y que casi no usan maquinaria grande (importada). Tampoco disponemos de cálculos respecto al efecto multiplicador diferenciado entre pobres y no pobres, o pobras urbanos y pobres rurales. Empero, todo hace presumir que las diferencias son importantes y que los programas de empleo temporal tiene efectos multiplicadores internos mayores que el promedio del gasto público.
El “crowding in” de la reducción de la pobreza
La teoría económica ha discutido largamente si el mayor gasto público tiene un efecto reactivador vía mayor demanda interna, o si hay otros efectos que prevalecen. Se ha discutido, por ejemplo, si el financiamiento del mayor gasto público no genera un aumento de las tasas de interés que desplaza (crowding out), es decir reduce, la inversión privada. Otro argumento indica que la inversión pública en infraestructura rentabiliza la inversión privada, y por lo tanto provoca su aumento o “crowding in”.
[1] A su vez habría que ver cuanto, estos insumos nacionales, usan insumos importados. Es lo que se llama el análisis del multiplicador.
Un efecto probable de los programas de empleo temporal es que tienden a reducir la pobreza y, por esa vía apoyan la gobernabilidad y reducen los conflictos sociales. Ello tiene un efecto de atracción (crowding in) de la inversión, que como se sabe es aversa al riesgo. Así, los programas de empleo temporal estarían teniendo otro efecto positivo sobre la demanda interna pero, sobretodo, sobre el crecimiento de largo plazo.
Los puntos críticos
Dos cuestiones críticas parecen determinar la bondad de los programas de empleo temporal. La primera es su uso como estabilizadores macroeconómicos, lo que significa que deben expandirse en las recesiones, y que esa expansión debe coincidir con una expansión general del gasto público como parte de una política contracíclica. Lo contrario es válido en los auges, cuando los programas deben reducirse como parte de una reducción del déficit fiscal. La experiencia muestra que estos programas tienen la capacidad de poderse expandir y contraer con facilidad, siendo la dificultad principal para ello la decisión política.
La segunda cuestión crítica tiene que ver con el diseño y gestión de los programas. Estos programas son estrategias de protección social costo-efectivas si son bien focalizados mediante instrumentos geográficos y de autoselección, y si las obras realizadas tienen un alto beneficio social. Los programas “A Trabajar” tienen un muy buen récord en el primer aspecto; en el caso del segundo aunque los procedimientos establecidos han sido razonables no conocemos evaluaciones detalladas al respecto.
El estado peruano ha mostrado que puede tener programas de empleo temporal anticíclicos y que sirvan como instrumentos eficaces de protección social. Ojalá los avances logrados no sean tirados por la borda para seguir improvisadamente esquemas de subsidios directos condicionados que no necesariamente son superiores en términos de costo-efectividad.
[1] Una desventaja de estos programas es que no llegan a poblaciones que no pueden trabajar, como adultos mayores, personas con discapacidad si los programas no son adaptados para ellos, mujeres con niños pequeños sin soporte para su cuidado o niños sin familia. Por eso deben ser parte de una red que contemple otros programas para estos grupos.
[2] El aporte puede ser realizado por empleadores, por trabajadores, o por ambos. Eso es irrelevante al argumento que sigue.
[3] En la India se está intentando un esquema llamado de “empleo garantizado”, que busca que estos programas funcionen automáticamente, al ofrecer empleo a todo el que lo busque al salario establecido, que es bajo. Esto debería llevar a que el programa se expanda en crisis y se reduzca en auges.
[4] A su vez habría que ver cuanto, estos insumos nacionales, usan insumos importados. Es lo que se llama el análisis del multiplicador.
Más allá de su sentido como parte de una política social, en buena parte estos programas han surgido a partir de la teoría económica keynesiana que pone énfasis en la necesidad de aumentar la demanda efectiva para salir de las recesiones. Al respecto, es conocido el ejemplo de Keynes de contratar gente aunque sea para abrir y tapar zanjas, como medio para aumentar la demanda y reactivar la economía. Este ejemplo que Keynes usa como recurso analítico, teniendo efecto sobre la demanda, no tiene otros efectos beneficiosos que se pueden obtener si se hacen obras públicas necesarias. Además, es difícil de sustentar ante la opinión pública. Esta es la razón por la cual la experiencia internacional, desde décadas atrás, ha girado alrededor de este tipo de programas de empleo orientado a pequeñas obras o actividades comunales.
Programas de protección social y estabilización económica
En los países desarrollados, los programas de protección social como el seguro de desempleo funcionan como un estabilizador automático de la demanda efectiva. Básicamente, un seguro de desempleo funciona recibiendo aportes (típicamente un porcentaje del salario) de los trabajadores activos[2] y pagando beneficios a los desempleados. Debido a ello, los seguros de desempleo tienden a tener superávits cuando la economía está en auge: en esos momentos hay un mayor número de empleados y un menor número de desempleados, por lo que habrá una mayor proporción de trabajadores haciendo aportes económicos al fondo y un menor porcentaje realizando retiros del mismo. Por su parte, los seguros de desempleo tienden al déficit cuando la economía entra en recesión: en esos momentos, hay menos aportantes y hay más desempleados solicitando subsidios. Los superávits, que se generan cuando hay auges, tienden a reducir la demanda y el crecimiento económico; y los déficits, que se generan cuando hay recesiones, tienden a aumentar la demanda y reactivar la economía. De ahí que estos seguros de desempleo en los países desarrollados funcionen como estabilizadores automáticos de los ciclos económicos; son automáticos porque no necesitan que las reglas de política se cambien, siendo suficiente con que el sistema siga las reglas existentes.
Los países pobres no tienen seguro de desempleo por los bajos niveles de empleo formal, y recurren más a programas de empleo temporal. Sin embargo, los programas de empleo temporal en la mayoría de países en desarrollo no ha logrado tener las características de un estabilizador, porque se activan y desactivan no en forma automática, sino de manera discrecional. Aunque a menudo las presiones sociales para crearlos son mayores cuando hay crisis económica, no siempre sucede así, y a menudo hay también presiones para continuarlos cuando la situación económica mejora (caso de Argentina de hoy)[1].
“A Trabajar” y el impulso de demanda de la política fiscal
¿Son efectivos los programas de empleo temporal como instrumentos para incrementar la demanda interna? Una primera consideración fundamental para que tengan impacto sobre la demanda es que vengan acompañados de un aumento del gasto público global. Para decirlo de otra manera, es necesario que el aumento de la demanda efectiva proveniente del programa de empleo temporal no sea contrarrestado por una reducción de otros gastos públicos que igualmente sustentan la demanda. En caso contrario, estaríamos desvistiendo a un santo para vestir a otro, sin mayor resultado neto.
En el Perú, como sabemos, estos programas son discrecionales y no automáticos ¿Cómo ha sido su efecto sobre la demanda? Lo que parece haber ocurrido en los inicios del actual gobierno ha sido mas bien una reducción del gasto y del déficit fiscal, lo que tuvo efectos de reducción de la demanda en momentos en que la economía recién salía de la recesión. Cuando se inició el programa “A Trabajar”, cuyos primeros gastos importantes se realizaron en el año 2002, la política fiscal se caracterizó por una reducción de los gastos no financieros del gobierno general de 17,8 por ciento del PBI en el 2001 a 17,5 por ciento del PBI en el 2002, al tiempo que los ingresos corrientes se mantenían al mismo nivel. Es decir, el gasto se contrajo en 0,3 por ciento del PBI. En ese año, los gastos del programa “A Trabajar” (sumando Urbano y Rural) sumaron 275 millones de soles, un 0,14 por ciento del PBI. En ese sentido, una aproximación macroeconómica a este tema indica que el efecto de creación de demanda de los programas “A Trabajar” fue más que contrarrestado por la disminución de otros gastos públicos.
Multiplicadores internos, filtraciones y demanda
La segunda razón por la que los programas de empleo temporal pueden tener un efecto importante sobre la demanda efectiva es porque es un tipo de gasto que da “muchas vueltas” en la economía y se “filtra poco” hacia afuera. ¿Qué queremos decir con esto? Para entenderlo mejor, pongamos como ejemplo el gasto público en las fragatas Lupo, el gasto público en útiles de escritorio y el gasto público en “A Trabajar Rural”, y analicemos cuál de ellos tiene mayor efecto sobre la demanda interna.
[1] En la India se está intentando un esquema llamado de “empleo garantizado”, que busca que estos programas funcionen automáticamente, al ofrecer empleo a todo el que lo busque al salario establecido, que es bajo. Esto debería llevar a que el programa se expanda en crisis y se reduzca en auges.
El gasto en fragatas Lupo no tiene ningún efecto sobre la demanda efectiva interna, dado que esos pagos se realizan íntegramente al gobierno de Italia. Es más, habría que incluir aquí no solamente al costo de las fragatas, sino todos los viajes al exterior y viáticos de los oficiales y suboficiales de la marina que viajaron a Italia en relación a esa compra. Ya puede el gobierno gastar todos los millones que quiera en fragatas Lupo, eso no afectará la demanda interna en lo más mínimo.
Otra es la historia del gasto en útiles de escritorio. La mayor parte de estas compras se realiza a proveedores peruanos. Sin embargo, también buena parte de los productos son importados del exterior (vg. cartuchos de tinta para impresoras) o tienen insumos importados del exterior (lapiceros). En este caso, el margen de distribución más los pagos a factores e insumos nacionales en la producción se quedan en el país, mientras que el costo de los productos e insumos importados son filtraciones al exterior y dejan de ser demanda interna[1]. Así, el gasto público en útiles de escritorio se va en parte al exterior y en parte se convierte en demanda efectiva.
En el caso de los programas de empleo temporal, parece ser que la gran mayoría, casi la totalidad del gasto, se queda en el país. Muy poco se filtra al exterior. Para comenzar, todo el gasto en salarios, que es cerca de la mitad del total, se queda en el país. Además, las personas pobres que lo reciben compran muy pocos productos importados, sobretodo en zonas rurales, con lo que esa demanda da otra vuelta sin filtrarse al exterior, generando un efecto multiplicador. La mayor parte de los insumos que se usan en las pequeñas obras son también nacionales, porque se trata principalmente de materiales de construcción (cemento, arena, ladrillos, etc) y equipos de construcción bastante simples (palas y picos; muy poco camiones mezcladores).
No tenemos cálculos disponibles respecto de estas filtraciones al exterior y estos multiplicadores. De las tablas insumo-producto para la economía peruana sabemos que la construcción tiene multiplicadores internos bastante altos; sin embargo, estos datos son un promedio para todo el sector construcción y no capturan la particularidad de estas pequeñas obras comunales intensivas en mano de obra y que casi no usan maquinaria grande (importada). Tampoco disponemos de cálculos respecto al efecto multiplicador diferenciado entre pobres y no pobres, o pobras urbanos y pobres rurales. Empero, todo hace presumir que las diferencias son importantes y que los programas de empleo temporal tiene efectos multiplicadores internos mayores que el promedio del gasto público.
El “crowding in” de la reducción de la pobreza
La teoría económica ha discutido largamente si el mayor gasto público tiene un efecto reactivador vía mayor demanda interna, o si hay otros efectos que prevalecen. Se ha discutido, por ejemplo, si el financiamiento del mayor gasto público no genera un aumento de las tasas de interés que desplaza (crowding out), es decir reduce, la inversión privada. Otro argumento indica que la inversión pública en infraestructura rentabiliza la inversión privada, y por lo tanto provoca su aumento o “crowding in”.
[1] A su vez habría que ver cuanto, estos insumos nacionales, usan insumos importados. Es lo que se llama el análisis del multiplicador.
Un efecto probable de los programas de empleo temporal es que tienden a reducir la pobreza y, por esa vía apoyan la gobernabilidad y reducen los conflictos sociales. Ello tiene un efecto de atracción (crowding in) de la inversión, que como se sabe es aversa al riesgo. Así, los programas de empleo temporal estarían teniendo otro efecto positivo sobre la demanda interna pero, sobretodo, sobre el crecimiento de largo plazo.
Los puntos críticos
Dos cuestiones críticas parecen determinar la bondad de los programas de empleo temporal. La primera es su uso como estabilizadores macroeconómicos, lo que significa que deben expandirse en las recesiones, y que esa expansión debe coincidir con una expansión general del gasto público como parte de una política contracíclica. Lo contrario es válido en los auges, cuando los programas deben reducirse como parte de una reducción del déficit fiscal. La experiencia muestra que estos programas tienen la capacidad de poderse expandir y contraer con facilidad, siendo la dificultad principal para ello la decisión política.
La segunda cuestión crítica tiene que ver con el diseño y gestión de los programas. Estos programas son estrategias de protección social costo-efectivas si son bien focalizados mediante instrumentos geográficos y de autoselección, y si las obras realizadas tienen un alto beneficio social. Los programas “A Trabajar” tienen un muy buen récord en el primer aspecto; en el caso del segundo aunque los procedimientos establecidos han sido razonables no conocemos evaluaciones detalladas al respecto.
El estado peruano ha mostrado que puede tener programas de empleo temporal anticíclicos y que sirvan como instrumentos eficaces de protección social. Ojalá los avances logrados no sean tirados por la borda para seguir improvisadamente esquemas de subsidios directos condicionados que no necesariamente son superiores en términos de costo-efectividad.
[1] Una desventaja de estos programas es que no llegan a poblaciones que no pueden trabajar, como adultos mayores, personas con discapacidad si los programas no son adaptados para ellos, mujeres con niños pequeños sin soporte para su cuidado o niños sin familia. Por eso deben ser parte de una red que contemple otros programas para estos grupos.
[2] El aporte puede ser realizado por empleadores, por trabajadores, o por ambos. Eso es irrelevante al argumento que sigue.
[3] En la India se está intentando un esquema llamado de “empleo garantizado”, que busca que estos programas funcionen automáticamente, al ofrecer empleo a todo el que lo busque al salario establecido, que es bajo. Esto debería llevar a que el programa se expanda en crisis y se reduzca en auges.
[4] A su vez habría que ver cuanto, estos insumos nacionales, usan insumos importados. Es lo que se llama el análisis del multiplicador.
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