Los programas sociales son los primeros que se están transfiriendo, junto a algunos proyectos de irrigaciónde INADE, del gobierno central a gobiernos subnacionales. Debido a ello, la forma como se realiza este proceso y su éxito o fracaso tendrán un impacto importante sobre la descentralización en su conjunto. Además, tendrá un enorme efecto sobre el sentido, los alcances y la eficacia de los propios programas sociales. El proceso que comienza, tiene, por ello, enorme importancia.
Los programas sociales están entre los primeros en ser descentralizados en virtud de la Ley de Bases de la Descentralización. Posteriormente, la nueva Ley de Municipalidades estableció que estos programas serán transferidos a los municipios (y no a los gobiernos regionales). La definición de transferir estos programas sociales a las municipalidades es un paso hacia delante importante porque: (i) el nivel local permite (mas no asegura) mantener un nivel de protagonismo de las comunidades y organizaciones sociales de base que es muy importante para su eficiencia y democratización; (ii) la descentralización exige más claramente la necesidad de establecer reglas transparentes de distribución de los recursos entre las diferentes provincias y distritos; (iii) se favorece que se desarrollen sinergias entre distintos programas, incluyendo el vaso de leche; (iv) se trata de programas cuya escala en lo fundamental no sobrepasa la distrital, por lo que si se logra que los municipios tengan las capacidades necesarias no tiene porque generarse mayores ineficiencias.
El presupuesto total de los programas sociales, incluyendo Foncodes, Pronaa, Pronamachcs, A Trabajar y algunos otros, supera el monto total que los municipios reciben actualmente por Foncomun, de tal manera que por este concepto los municipios pueden tener un aumento importante en sus recursos, y en sus consiguientes responsabilidades.
Los avances en el proceso de transferencia
El proceso de transferencia de estos programas ha comenzado en octubre del año pasado, con los programas de comedores populares (Pronaa) e infraestructura social (Foncodes). Estos programas suman a nivel nacional un prespuesto de alrededor de 300 millones de soles, cercano al que tiene el vaso de leche. Queda pendiente definir cuando serán descentralizados otros programas como los de desayunos escolares, alimentación y nutrición infantil, Pronamachs, A Trabajar, Infes, Coopop, PAR, INABIF y Wawawasis.
El proceso ha comenzado pero solamente para 64 de las más de 190 municipalidades provinciales, que deben recibir el programa de comedores populares, y para 241 de más de 1800 municipales distritales, que recibirán el programa de infraestructura social de Foncodes. Estos municipios cumplieron con presentar determinados documentos que les fueron requeridos, y por eso han sido seleccionados. Sin embargo, este proceso de calificación ha requerido condiciones muy elementales, que no aseguran un buen manejo de los programas, y ademas no han sido efectivamente verificados.
Por otro lado, no se ha definido con claridad cual será la relación entre el gobierno central y los municipios en cuanto a los programas sociales tras su “transferencia”. El Ejecutivo presentó al Congreso un proyecto de ley de transferencias programáticas, que establece algunas reglas de juego fundamentales para esta descentralización. Algunas de las principales reglas propuestas son: (i) una distribución geográfica de los recursos con sentido de focalización, (ii) una definición de resultados y procesos clave en los programas que deben ser respetados por las municipalidades sin poder destinar los recursos a otros fines, (iii) la aplicación de mecanismos de acreditación, de tal manera que sólo reciben transferencias los municipios que cumplen determinadas condiciones; (iv) el uso de acuerdos de gestión de tal manera que hay un monitoreo de la eficiencia de la gestión municipal. Sin embargo, este proyecto de ley no se ha aprobado. Tampoco se ha aprobado la ley de acreditación que el Poder Ejecutivo debia haber presentado ya tiempo atrás al Congreso. El proceso se está desarrollando, por ello, en base a decretos supremos y disposiciones de la ley de presupuesto 2004 que tienen naturaleza transitoria y que no definen con la suficiente claridad la relaciones entre gobierno central y los municipios en estos programas sociales.
Los problemas de fondo
Sin embargo, debemos tener en claro que los programas a ser transferidos adolecen de diversos problemas. Entre los principales, se encuentran: (i) existe una gran variedad de programas con objetivos similares o superpuestos; (ii) hay poca claridad en los objetivos y/o medios inadecuados para lograr los mismos; (iii) los programas sociales otorgan beneficios muy diferentes a distritos y poblaciones similares, no habiendo reglas claras de distribución, y algunos llegan menos a quienes más necesitan; (iv) los programas otorgan diferentes funciones a sus unidades desconcentradas y a la comunidad, pero han estado muy poco vinculados a los gobiernos locales. Veamos tema por tema como la descentralización puede servir para afrontar estos problemas.
En el caso de la duplicación, superposición y desorden de los programas sociales, es claro que descentralizar varias decenas de programas con lógicas distintas a municipios con escasas capacidades, no es lo mejor. De seguir así, los municipios se van marear con tantas cosas diferentes y se puede generar un lío mayúsculo. La otra posibilidad es que muchos programas sigan centralizados, lo que sería un freno a una mayor coordinación y sinergias a nivel local. Es necesaria una política integral, que reorganice los programas sociales y los descentralice conjuntamente de una manera simplificada. Además, ello abonaría a la austeridad en el sector público que tanto necesitamos en la coyuntura actual.
La falta de claridad en objetivos y la incongruencia entre medios y fines es un problema que debe analizarse caso por caso. Es el caso de los comedores populares, por ejemplo, que no atienden los problemas nutricionales ni se constituyen en una efectiva red de protección social para las personas más vulnerables. La transferencia en este caso no ayuda a resolver los problemas, sino solo a que el gobierno central se desembarace de un bulto. En tal caso, lo mejor sería dejar que los municipios tengan alta flexibilidad para mejorarlos y mas bien insistir en la participación y transparencia como regla general. Otro es el caso de la infraestructura social de Foncodes, institución que ha logrado un sistema eficaz para construir estas pequeñas obras, probablemente mejor que el de muchos municipios distritales. En este caso la descentralización debe asegurar que no se pierda el avance técnico logrado, al tiempo que atiende los problemas subsistentes – como la capacitación en el uso y mantenimiento de las obras – y que promueve una mayor integración de estos proyectos dentro de planes de desarrollo local.
La descentralización también es una oportunidad para mejorar la cobertura aprovechando mejor los recursos. Un cambio importante y fàcil de realizar sería distribuir el presupuesto entre provincias y distritos mediante una regla que destine más recursos donde las necesidades son mayores. Otro reto es avanzar en asegurar el acceso a los programas de quienes tienen condiciones de extrema necesidad y vulnerabilidad, priorizándolos en la entrega de beneficios. Algunas políticas al respecto consisten en mantener la regla de Foncodes de dirigirse sólo a comunidades rurales y a servicios prioritarios como el agiua potable, u orientar los programas alimentarios hacia la nutrición de niños menores y madres gestantes y la asistencia a familias en alto riesgo, o monitorear las reglas de focalización por autoselección (como la participación y el precio tope de la ración en los comedores, o el salario en A Trabajar). Un reto mayor es la implementación de un sistema de identificación familiar, que priorice con bases objetivas a quienes más necesitan de asistencia.
Finalmente, está la necesidad de lograr mecanismos para una participación efectiva de las comunidades involucradas, en un esquema descentralizado. Muchos de estos programas han tenido mecanismos participativos pero sin relación con los municipios: la participación ha sido entendida como relación de la comunidad directamente con un ente del gobierno central. La discrecionalidad con que estos organismos centrales, llámense Foncodes o Pronaa, aprobaban o no llevar adelante un proyecto en una comunidad o pueblo joven, permitieron su uso como instrumentos de clientelismo y tambièn favorecieron las superposiciones e ineficiencas. Pero esto también se reproduce a nivel local en muchos municipios con un programa descentralizado como el vaso de leche, experiencia que muestra que si la participación se reduce a un club cerrado y sin transparencia, puede haber significativos problemas de ineficiencias y fuga de recursos.
El esquema descentralizado puede tener al respecto sus ventajas, si logramos que los municipios operen de una manera efectivamente participativa en su gestión, y si además estos programas sociales se manejan con transparencia hacia el conjunto de la población, evitando que sean capturados por dirigencias - sociales o municipales- que persiguen intereses propios. La descentralización de los programas sociales tiene, en ese sentido, que establecer reglas que hagan más democrático su manejo, no que reproduzcan los viejos vicios del estado central en centenares de municipios. Obligación de decidir en asambles participativas, comités de gestión con participación de la municipalidad y de los dirigentes comunales, rendiciones de cuentas públicas, criterios claros de selección de beneficiarios, son algunos de los retos en este sentido.
Grandes retos en el camino
Como vemos, en la descentralización de los programas sociales hay un gran contraste entre los pocos avances, sobretodo en el campo normativo, y los importantes retos que es necesario afrontar para que este proceso efectivamente mejore la calidad, cobertura y eficiencia de los programas sociales.
Al mismo tiempo, se afirma que en muchos casos los municipios, sobretodo los más pequeños ubicados en zonas rurales, tienen limitadas capacidades para gestionar estos programas. Es posible que sea así; sin embargo, hay que considerar que las municipalidades ya administran un programa como el del vaso de leche que tiene un presupuesto 4 veces mayor al de los comedores popualres, y que con el Foncomun - que tiene un presupuesto varias veces mayor al de Foncodes - han venido haciendo obras durante una década. Lamentablemente, no contamos con ningún estudio que permita conocer si esas experiencias municipales han sido más eficientes que las otras.
En este contexto, uno puede hacer acto de fe y confiar en que la democracia local mejorará la calidad de los programas sociales de manera automática. Es posible que así sea. Pero es probable también que los procesos de democracia local y empoderamiento demoren algunos años, en cuyo caso podremos encontrarnos sin los beneficios de la descentralización y sólo con los costos. Debido a ello, una mejor política sería rápidamente aprobar las leyes y normas pendientes; reorganizar, simplificar y reorientar los programas sociales; y descentralizar mediante un esquema que ponga énfasis en el desarrollo de capacidades locales y en promover buenas prácticas en los programas sociales.
Los programas sociales están entre los primeros en ser descentralizados en virtud de la Ley de Bases de la Descentralización. Posteriormente, la nueva Ley de Municipalidades estableció que estos programas serán transferidos a los municipios (y no a los gobiernos regionales). La definición de transferir estos programas sociales a las municipalidades es un paso hacia delante importante porque: (i) el nivel local permite (mas no asegura) mantener un nivel de protagonismo de las comunidades y organizaciones sociales de base que es muy importante para su eficiencia y democratización; (ii) la descentralización exige más claramente la necesidad de establecer reglas transparentes de distribución de los recursos entre las diferentes provincias y distritos; (iii) se favorece que se desarrollen sinergias entre distintos programas, incluyendo el vaso de leche; (iv) se trata de programas cuya escala en lo fundamental no sobrepasa la distrital, por lo que si se logra que los municipios tengan las capacidades necesarias no tiene porque generarse mayores ineficiencias.
El presupuesto total de los programas sociales, incluyendo Foncodes, Pronaa, Pronamachcs, A Trabajar y algunos otros, supera el monto total que los municipios reciben actualmente por Foncomun, de tal manera que por este concepto los municipios pueden tener un aumento importante en sus recursos, y en sus consiguientes responsabilidades.
Los avances en el proceso de transferencia
El proceso de transferencia de estos programas ha comenzado en octubre del año pasado, con los programas de comedores populares (Pronaa) e infraestructura social (Foncodes). Estos programas suman a nivel nacional un prespuesto de alrededor de 300 millones de soles, cercano al que tiene el vaso de leche. Queda pendiente definir cuando serán descentralizados otros programas como los de desayunos escolares, alimentación y nutrición infantil, Pronamachs, A Trabajar, Infes, Coopop, PAR, INABIF y Wawawasis.
El proceso ha comenzado pero solamente para 64 de las más de 190 municipalidades provinciales, que deben recibir el programa de comedores populares, y para 241 de más de 1800 municipales distritales, que recibirán el programa de infraestructura social de Foncodes. Estos municipios cumplieron con presentar determinados documentos que les fueron requeridos, y por eso han sido seleccionados. Sin embargo, este proceso de calificación ha requerido condiciones muy elementales, que no aseguran un buen manejo de los programas, y ademas no han sido efectivamente verificados.
Por otro lado, no se ha definido con claridad cual será la relación entre el gobierno central y los municipios en cuanto a los programas sociales tras su “transferencia”. El Ejecutivo presentó al Congreso un proyecto de ley de transferencias programáticas, que establece algunas reglas de juego fundamentales para esta descentralización. Algunas de las principales reglas propuestas son: (i) una distribución geográfica de los recursos con sentido de focalización, (ii) una definición de resultados y procesos clave en los programas que deben ser respetados por las municipalidades sin poder destinar los recursos a otros fines, (iii) la aplicación de mecanismos de acreditación, de tal manera que sólo reciben transferencias los municipios que cumplen determinadas condiciones; (iv) el uso de acuerdos de gestión de tal manera que hay un monitoreo de la eficiencia de la gestión municipal. Sin embargo, este proyecto de ley no se ha aprobado. Tampoco se ha aprobado la ley de acreditación que el Poder Ejecutivo debia haber presentado ya tiempo atrás al Congreso. El proceso se está desarrollando, por ello, en base a decretos supremos y disposiciones de la ley de presupuesto 2004 que tienen naturaleza transitoria y que no definen con la suficiente claridad la relaciones entre gobierno central y los municipios en estos programas sociales.
Los problemas de fondo
Sin embargo, debemos tener en claro que los programas a ser transferidos adolecen de diversos problemas. Entre los principales, se encuentran: (i) existe una gran variedad de programas con objetivos similares o superpuestos; (ii) hay poca claridad en los objetivos y/o medios inadecuados para lograr los mismos; (iii) los programas sociales otorgan beneficios muy diferentes a distritos y poblaciones similares, no habiendo reglas claras de distribución, y algunos llegan menos a quienes más necesitan; (iv) los programas otorgan diferentes funciones a sus unidades desconcentradas y a la comunidad, pero han estado muy poco vinculados a los gobiernos locales. Veamos tema por tema como la descentralización puede servir para afrontar estos problemas.
En el caso de la duplicación, superposición y desorden de los programas sociales, es claro que descentralizar varias decenas de programas con lógicas distintas a municipios con escasas capacidades, no es lo mejor. De seguir así, los municipios se van marear con tantas cosas diferentes y se puede generar un lío mayúsculo. La otra posibilidad es que muchos programas sigan centralizados, lo que sería un freno a una mayor coordinación y sinergias a nivel local. Es necesaria una política integral, que reorganice los programas sociales y los descentralice conjuntamente de una manera simplificada. Además, ello abonaría a la austeridad en el sector público que tanto necesitamos en la coyuntura actual.
La falta de claridad en objetivos y la incongruencia entre medios y fines es un problema que debe analizarse caso por caso. Es el caso de los comedores populares, por ejemplo, que no atienden los problemas nutricionales ni se constituyen en una efectiva red de protección social para las personas más vulnerables. La transferencia en este caso no ayuda a resolver los problemas, sino solo a que el gobierno central se desembarace de un bulto. En tal caso, lo mejor sería dejar que los municipios tengan alta flexibilidad para mejorarlos y mas bien insistir en la participación y transparencia como regla general. Otro es el caso de la infraestructura social de Foncodes, institución que ha logrado un sistema eficaz para construir estas pequeñas obras, probablemente mejor que el de muchos municipios distritales. En este caso la descentralización debe asegurar que no se pierda el avance técnico logrado, al tiempo que atiende los problemas subsistentes – como la capacitación en el uso y mantenimiento de las obras – y que promueve una mayor integración de estos proyectos dentro de planes de desarrollo local.
La descentralización también es una oportunidad para mejorar la cobertura aprovechando mejor los recursos. Un cambio importante y fàcil de realizar sería distribuir el presupuesto entre provincias y distritos mediante una regla que destine más recursos donde las necesidades son mayores. Otro reto es avanzar en asegurar el acceso a los programas de quienes tienen condiciones de extrema necesidad y vulnerabilidad, priorizándolos en la entrega de beneficios. Algunas políticas al respecto consisten en mantener la regla de Foncodes de dirigirse sólo a comunidades rurales y a servicios prioritarios como el agiua potable, u orientar los programas alimentarios hacia la nutrición de niños menores y madres gestantes y la asistencia a familias en alto riesgo, o monitorear las reglas de focalización por autoselección (como la participación y el precio tope de la ración en los comedores, o el salario en A Trabajar). Un reto mayor es la implementación de un sistema de identificación familiar, que priorice con bases objetivas a quienes más necesitan de asistencia.
Finalmente, está la necesidad de lograr mecanismos para una participación efectiva de las comunidades involucradas, en un esquema descentralizado. Muchos de estos programas han tenido mecanismos participativos pero sin relación con los municipios: la participación ha sido entendida como relación de la comunidad directamente con un ente del gobierno central. La discrecionalidad con que estos organismos centrales, llámense Foncodes o Pronaa, aprobaban o no llevar adelante un proyecto en una comunidad o pueblo joven, permitieron su uso como instrumentos de clientelismo y tambièn favorecieron las superposiciones e ineficiencas. Pero esto también se reproduce a nivel local en muchos municipios con un programa descentralizado como el vaso de leche, experiencia que muestra que si la participación se reduce a un club cerrado y sin transparencia, puede haber significativos problemas de ineficiencias y fuga de recursos.
El esquema descentralizado puede tener al respecto sus ventajas, si logramos que los municipios operen de una manera efectivamente participativa en su gestión, y si además estos programas sociales se manejan con transparencia hacia el conjunto de la población, evitando que sean capturados por dirigencias - sociales o municipales- que persiguen intereses propios. La descentralización de los programas sociales tiene, en ese sentido, que establecer reglas que hagan más democrático su manejo, no que reproduzcan los viejos vicios del estado central en centenares de municipios. Obligación de decidir en asambles participativas, comités de gestión con participación de la municipalidad y de los dirigentes comunales, rendiciones de cuentas públicas, criterios claros de selección de beneficiarios, son algunos de los retos en este sentido.
Grandes retos en el camino
Como vemos, en la descentralización de los programas sociales hay un gran contraste entre los pocos avances, sobretodo en el campo normativo, y los importantes retos que es necesario afrontar para que este proceso efectivamente mejore la calidad, cobertura y eficiencia de los programas sociales.
Al mismo tiempo, se afirma que en muchos casos los municipios, sobretodo los más pequeños ubicados en zonas rurales, tienen limitadas capacidades para gestionar estos programas. Es posible que sea así; sin embargo, hay que considerar que las municipalidades ya administran un programa como el del vaso de leche que tiene un presupuesto 4 veces mayor al de los comedores popualres, y que con el Foncomun - que tiene un presupuesto varias veces mayor al de Foncodes - han venido haciendo obras durante una década. Lamentablemente, no contamos con ningún estudio que permita conocer si esas experiencias municipales han sido más eficientes que las otras.
En este contexto, uno puede hacer acto de fe y confiar en que la democracia local mejorará la calidad de los programas sociales de manera automática. Es posible que así sea. Pero es probable también que los procesos de democracia local y empoderamiento demoren algunos años, en cuyo caso podremos encontrarnos sin los beneficios de la descentralización y sólo con los costos. Debido a ello, una mejor política sería rápidamente aprobar las leyes y normas pendientes; reorganizar, simplificar y reorientar los programas sociales; y descentralizar mediante un esquema que ponga énfasis en el desarrollo de capacidades locales y en promover buenas prácticas en los programas sociales.
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