Los Programas de Empleo Temporal y la Demanda Interna

Los programas de empleo temporal, como “A Trabajar”, han sido largamente discutidos internacionalmente. Estos programas tienen varias virtudes que los hacen atractivos, como parte de redes de protección social orientadas a dar un sustento económico a familias que pasan por una situación de necesidad urgente. Algunas de esas características positivas de los programas de empleo temporal son el poder ser autofocalizados (si se establece adecuadamente el salario a un nivel relativamente bajo), el promover la cultura del esfuerzo en vez del mero asistencialismo y el contribuir simultáneamente con obras públicas útiles a toda la comunidad[1].

Más allá de su sentido como parte de una política social, en buena parte estos programas han surgido a partir de la teoría económica keynesiana que pone énfasis en la necesidad de aumentar la demanda efectiva para salir de las recesiones. Al respecto, es conocido el ejemplo de Keynes de contratar gente aunque sea para abrir y tapar zanjas, como medio para aumentar la demanda y reactivar la economía. Este ejemplo que Keynes usa como recurso analítico, teniendo efecto sobre la demanda, no tiene otros efectos beneficiosos que se pueden obtener si se hacen obras públicas necesarias. Además, es difícil de sustentar ante la opinión pública. Esta es la razón por la cual la experiencia internacional, desde décadas atrás, ha girado alrededor de este tipo de programas de empleo orientado a pequeñas obras o actividades comunales.

Programas de protección social y estabilización económica

En los países desarrollados, los programas de protección social como el seguro de desempleo funcionan como un estabilizador automático de la demanda efectiva. Básicamente, un seguro de desempleo funciona recibiendo aportes (típicamente un porcentaje del salario) de los trabajadores activos[2] y pagando beneficios a los desempleados. Debido a ello, los seguros de desempleo tienden a tener superávits cuando la economía está en auge: en esos momentos hay un mayor número de empleados y un menor número de desempleados, por lo que habrá una mayor proporción de trabajadores haciendo aportes económicos al fondo y un menor porcentaje realizando retiros del mismo. Por su parte, los seguros de desempleo tienden al déficit cuando la economía entra en recesión: en esos momentos, hay menos aportantes y hay más desempleados solicitando subsidios. Los superávits, que se generan cuando hay auges, tienden a reducir la demanda y el crecimiento económico; y los déficits, que se generan cuando hay recesiones, tienden a aumentar la demanda y reactivar la economía. De ahí que estos seguros de desempleo en los países desarrollados funcionen como estabilizadores automáticos de los ciclos económicos; son automáticos porque no necesitan que las reglas de política se cambien, siendo suficiente con que el sistema siga las reglas existentes.

Los países pobres no tienen seguro de desempleo por los bajos niveles de empleo formal, y recurren más a programas de empleo temporal. Sin embargo, los programas de empleo temporal en la mayoría de países en desarrollo no ha logrado tener las características de un estabilizador, porque se activan y desactivan no en forma automática, sino de manera discrecional. Aunque a menudo las presiones sociales para crearlos son mayores cuando hay crisis económica, no siempre sucede así, y a menudo hay también presiones para continuarlos cuando la situación económica mejora (caso de Argentina de hoy)[1].

“A Trabajar” y el impulso de demanda de la política fiscal

¿Son efectivos los programas de empleo temporal como instrumentos para incrementar la demanda interna? Una primera consideración fundamental para que tengan impacto sobre la demanda es que vengan acompañados de un aumento del gasto público global. Para decirlo de otra manera, es necesario que el aumento de la demanda efectiva proveniente del programa de empleo temporal no sea contrarrestado por una reducción de otros gastos públicos que igualmente sustentan la demanda. En caso contrario, estaríamos desvistiendo a un santo para vestir a otro, sin mayor resultado neto.

En el Perú, como sabemos, estos programas son discrecionales y no automáticos ¿Cómo ha sido su efecto sobre la demanda? Lo que parece haber ocurrido en los inicios del actual gobierno ha sido mas bien una reducción del gasto y del déficit fiscal, lo que tuvo efectos de reducción de la demanda en momentos en que la economía recién salía de la recesión. Cuando se inició el programa “A Trabajar”, cuyos primeros gastos importantes se realizaron en el año 2002, la política fiscal se caracterizó por una reducción de los gastos no financieros del gobierno general de 17,8 por ciento del PBI en el 2001 a 17,5 por ciento del PBI en el 2002, al tiempo que los ingresos corrientes se mantenían al mismo nivel. Es decir, el gasto se contrajo en 0,3 por ciento del PBI. En ese año, los gastos del programa “A Trabajar” (sumando Urbano y Rural) sumaron 275 millones de soles, un 0,14 por ciento del PBI. En ese sentido, una aproximación macroeconómica a este tema indica que el efecto de creación de demanda de los programas “A Trabajar” fue más que contrarrestado por la disminución de otros gastos públicos.

Multiplicadores internos, filtraciones y demanda

La segunda razón por la que los programas de empleo temporal pueden tener un efecto importante sobre la demanda efectiva es porque es un tipo de gasto que da “muchas vueltas” en la economía y se “filtra poco” hacia afuera. ¿Qué queremos decir con esto? Para entenderlo mejor, pongamos como ejemplo el gasto público en las fragatas Lupo, el gasto público en útiles de escritorio y el gasto público en “A Trabajar Rural”, y analicemos cuál de ellos tiene mayor efecto sobre la demanda interna.

[1] En la India se está intentando un esquema llamado de “empleo garantizado”, que busca que estos programas funcionen automáticamente, al ofrecer empleo a todo el que lo busque al salario establecido, que es bajo. Esto debería llevar a que el programa se expanda en crisis y se reduzca en auges.

El gasto en fragatas Lupo no tiene ningún efecto sobre la demanda efectiva interna, dado que esos pagos se realizan íntegramente al gobierno de Italia. Es más, habría que incluir aquí no solamente al costo de las fragatas, sino todos los viajes al exterior y viáticos de los oficiales y suboficiales de la marina que viajaron a Italia en relación a esa compra. Ya puede el gobierno gastar todos los millones que quiera en fragatas Lupo, eso no afectará la demanda interna en lo más mínimo.

Otra es la historia del gasto en útiles de escritorio. La mayor parte de estas compras se realiza a proveedores peruanos. Sin embargo, también buena parte de los productos son importados del exterior (vg. cartuchos de tinta para impresoras) o tienen insumos importados del exterior (lapiceros). En este caso, el margen de distribución más los pagos a factores e insumos nacionales en la producción se quedan en el país, mientras que el costo de los productos e insumos importados son filtraciones al exterior y dejan de ser demanda interna[1]. Así, el gasto público en útiles de escritorio se va en parte al exterior y en parte se convierte en demanda efectiva.

En el caso de los programas de empleo temporal, parece ser que la gran mayoría, casi la totalidad del gasto, se queda en el país. Muy poco se filtra al exterior. Para comenzar, todo el gasto en salarios, que es cerca de la mitad del total, se queda en el país. Además, las personas pobres que lo reciben compran muy pocos productos importados, sobretodo en zonas rurales, con lo que esa demanda da otra vuelta sin filtrarse al exterior, generando un efecto multiplicador. La mayor parte de los insumos que se usan en las pequeñas obras son también nacionales, porque se trata principalmente de materiales de construcción (cemento, arena, ladrillos, etc) y equipos de construcción bastante simples (palas y picos; muy poco camiones mezcladores).

No tenemos cálculos disponibles respecto de estas filtraciones al exterior y estos multiplicadores. De las tablas insumo-producto para la economía peruana sabemos que la construcción tiene multiplicadores internos bastante altos; sin embargo, estos datos son un promedio para todo el sector construcción y no capturan la particularidad de estas pequeñas obras comunales intensivas en mano de obra y que casi no usan maquinaria grande (importada). Tampoco disponemos de cálculos respecto al efecto multiplicador diferenciado entre pobres y no pobres, o pobras urbanos y pobres rurales. Empero, todo hace presumir que las diferencias son importantes y que los programas de empleo temporal tiene efectos multiplicadores internos mayores que el promedio del gasto público.

El “crowding in” de la reducción de la pobreza

La teoría económica ha discutido largamente si el mayor gasto público tiene un efecto reactivador vía mayor demanda interna, o si hay otros efectos que prevalecen. Se ha discutido, por ejemplo, si el financiamiento del mayor gasto público no genera un aumento de las tasas de interés que desplaza (crowding out), es decir reduce, la inversión privada. Otro argumento indica que la inversión pública en infraestructura rentabiliza la inversión privada, y por lo tanto provoca su aumento o “crowding in”.

[1] A su vez habría que ver cuanto, estos insumos nacionales, usan insumos importados. Es lo que se llama el análisis del multiplicador.

Un efecto probable de los programas de empleo temporal es que tienden a reducir la pobreza y, por esa vía apoyan la gobernabilidad y reducen los conflictos sociales. Ello tiene un efecto de atracción (crowding in) de la inversión, que como se sabe es aversa al riesgo. Así, los programas de empleo temporal estarían teniendo otro efecto positivo sobre la demanda interna pero, sobretodo, sobre el crecimiento de largo plazo.

Los puntos críticos

Dos cuestiones críticas parecen determinar la bondad de los programas de empleo temporal. La primera es su uso como estabilizadores macroeconómicos, lo que significa que deben expandirse en las recesiones, y que esa expansión debe coincidir con una expansión general del gasto público como parte de una política contracíclica. Lo contrario es válido en los auges, cuando los programas deben reducirse como parte de una reducción del déficit fiscal. La experiencia muestra que estos programas tienen la capacidad de poderse expandir y contraer con facilidad, siendo la dificultad principal para ello la decisión política.

La segunda cuestión crítica tiene que ver con el diseño y gestión de los programas. Estos programas son estrategias de protección social costo-efectivas si son bien focalizados mediante instrumentos geográficos y de autoselección, y si las obras realizadas tienen un alto beneficio social. Los programas “A Trabajar” tienen un muy buen récord en el primer aspecto; en el caso del segundo aunque los procedimientos establecidos han sido razonables no conocemos evaluaciones detalladas al respecto.

El estado peruano ha mostrado que puede tener programas de empleo temporal anticíclicos y que sirvan como instrumentos eficaces de protección social. Ojalá los avances logrados no sean tirados por la borda para seguir improvisadamente esquemas de subsidios directos condicionados que no necesariamente son superiores en términos de costo-efectividad.

[1] Una desventaja de estos programas es que no llegan a poblaciones que no pueden trabajar, como adultos mayores, personas con discapacidad si los programas no son adaptados para ellos, mujeres con niños pequeños sin soporte para su cuidado o niños sin familia. Por eso deben ser parte de una red que contemple otros programas para estos grupos.
[2] El aporte puede ser realizado por empleadores, por trabajadores, o por ambos. Eso es irrelevante al argumento que sigue.
[3] En la India se está intentando un esquema llamado de “empleo garantizado”, que busca que estos programas funcionen automáticamente, al ofrecer empleo a todo el que lo busque al salario establecido, que es bajo. Esto debería llevar a que el programa se expanda en crisis y se reduzca en auges.
[4] A su vez habría que ver cuanto, estos insumos nacionales, usan insumos importados. Es lo que se llama el análisis del multiplicador.

Pro-Perú: Una Evaluación Integral

1. El Perú necesita más política social. El Perú tiene niveles de salud, educación y vulnerabilidad social muy elevados, incluso para un país de ingresos medianos-bajos, como estamos calificados internacionalmente. La pobreza sigue estando encima del 50% y prácticamente no se ha reducido en los últimos años, a pesar del crecimiento económico. Los niveles de desigualdad y exclusión social y económica son altísimos, mientras el gasto socia público, alrededor del 5% del PBI, se encuentra entre los más reducidos de Latinoamérica. Una de las respuestas imprescindibles a esta situación es una acción social del estado más potente, aunque no la única (la creación de puestos de trabajo mediante un fuerte crecimiento intensivo en empleo y en sectores de autoempleo es la otra orientación fundamental).

La defensa de Pro-Perú por parte del gobierno es un reconocimiento tardío de esta realidad. Es una lástima que el actual gobierno se haya demorado tanto en darse cuenta de esta cuestión central para el desarrollo nacional, pero a pesar de ello es un reconocimiento válido.

2. Lograr una política social con mayor efecto social demanda dos cambios principales: (i) aumentar el presupuesto y la atención de los líderes políticos y económicos, y (ii) mejorar su eficiencia y eficacia reformando su organización y funcionamiento. Requiere ambas; sólo una de las dos tendrá poco efecto real.

Respecto a la atención presupuestal, hasta la fecha se desconoce el monto y fuente de financiamiento de Pro-Perú. Resulta clave, por cierto, que ese financiamiento sea sostenible, por lo que no puede ser endeudamiento, y que alcance para toda la población que se desea cubrir.

Respecto a la atención política, la coyuntura pre-electoral asegura que los distintos líderes y partidos presten atención al tema, pero plantea el riesgo de que tal atención sea solo coyuntural y demagógica. También plantea el riesgo de que un mayor financiamiento por esta vía resulte siendo insostenible políticamente, si se aprueba sin los consensos necesarios. Debido a ello, cualquier planteamiento en relación a la política social, su necesario relanzamiento y reforma, como es el caso de Pro-Perú, debe realizarse en el marco de un amplio diálogo político y social. El Acuerdo Nacional es un foro privilegiado en el que este diálogo puede resolverse.

3. Evaluar la eficiencia y eficacia de Pro-Perú debe hacerse en función a los objetivos del programa. A continuación analizaremos ello en relación a lo que parecen ser los dos objetivos centrales de Pro-Perú: (i) promover el capital humano (asistencia de los niños a educación y salud) y (ii) fortalecer la red de protección social (otorgar una ayuda a las personas en situación de vulnerabilidad). También será necesario hacer una referencia a la institucionalidad pública y a las redes sociales (capital social).

Para ello, dada la falta de mayor información, consideraremos como esquema básico de Pro-Perú el de unos subsidios condicionadas en efectivo (conocidas como condicional cash transfers o CCT en la literatura en inglés), al estilo del programa Progresa / Oportunidades mexicano. Como se sabe, este programa funciona otorgando una cantidad en efectivo (se afirma serían 100 soles en el Perú) mensualmente a las madres de familias calificadas como pobres, siempre y cuando sus hijos hayan ido al colegio y a controles de salud, y las madres asistido a charlas de capacitación en nutrición y cuidado del niño. Este tipo de programas funciona promoviendo la demanda de las familias por servicios generadores de capital humano, es decir, favoreciendo que las madres y padres lleven a sus hijos a los servicios de educación y salud que provee el estado.

4. En relación al capital humano, el problema principal de la educación peruana es su baja calidad y no la asistencia al colegio, que es bastante elevada (solo un 5% de los niños peruanos de 6 a 11 años no van a la primaria, a diferencia de México donde un 15% no lo hacían por ir a trabajar). Debido a ello, lo prioritario es mejorar la calidad de la educación primaria, así como expandir la cobertura de la educación inicial y secundaria, sobretodo en zonas rurales. Además, ya hay un programa público orientado a promover económicamente a que los niños vayan al colegio, que se llama desayuno o almuerzo escolar, que llega a cerca de dos terceras partes de los niños que asisten a la primaria pública. La entrega del alimento en las escuelas ahorra el gasto que de otra manera realizan los padres en su alimentación y por lo tanto tiene un efecto similar a la entrega de dinero. Este programa sirve además para mejorar la nutrición y el aprendizaje combatiendo la anemia y el “hambre de corto plazo”, cosa que un dinero en efectivo no lograría[1].

Logradas mejoras en la calidad y la cobertura, es probable que un programa de subsidios condicionados logre mejorar la asistencia, en particular a la educación secundaria, donde el costo de oportunidad de los adolescentes es mayor y sobretodo muchas chicas adolescentes dejan de ir al colegio. Por esta razón, en México el subsidio es mayor en la secundaria que en la primaria, y es mayor para mujeres que para hombres.

5. En cuanto a la salud, considerando los déficits existentes, es prioritario hacer llegar los servicios a todas las comunidades, lograr que se otorgue una atención integral y establecer un serio programa de promoción de la salud que eduque a las madres en temas de alimentación, higiene y salud, cuidado y estimulación temprana, para lo cual las redes sociales del vaso de leche y los comedores populares pueden ser de gran ayuda. Cabe recordar que en la actualidad estos servicios tienen serias deficiencias; por ejemplo, un elemento básico de la atención de salud como son las vacunas no está actualmente garantizado, debido a que la cadena de frío que es indispensable para asegurar la efectividad de las vacunas no está funcionando adecuadamente.

Nuevamente, en este caso lo primero parece ser fortalecer la oferta, en particular en zonas rurales. Si bien en el Perú hay ya una amplia red de centros y puestos de salud, estos todavía no logran una cobertura universal. Adicionalmente, la calidad de los servicios es bastante pobre, en particular en lo que se refiere a la promoción de la salud.

Por otro lado, debe recordarse también que existe en el Perú un programa llamado PACFO que entrega papillas con un contenido nutricional adecuado para los niños menores de 3 años en algunas zonas rurales pobres (sin embargo, solo funciona en 8 departamentos de la sierra). La entrega de papillas, además de servir como complemento de ingresos, atiende los temas de desnutrición, ya que en el Perú un 25% de los niños menores de 5 años es desnutrido crónico y la mitad de los menores de 2 años sufre de anemia. La papilla, al ser un alimento más específicamente dirigido al niño y contener el 100% de los requerimientos de hierro, puede ser más efectivo en combatir estos problemas que la entrega de dinero, que se iría en menos proporción a los niños de esa edad y menos a los alimentos con el contenido de micronutrientes requerido.

En el caso de salud, como en el de educación, es altamente probable que un programa de SCE fortalezca la demanda y así incremente los controles de salud de los niños y la asistencia de las madres a charlas de capacitación. Si se desarrolla con un sistema de atención primaria de salud fortalecido, con capacidad de relacionarse con las madres para el mejor cuidado de los niños y con suplemento nutricional, puede ser efectivo en mejorar la situación de la salud de los niños.

6. Las redes de protección social, orientadas a brindar ayuda de emergencia a quienes están en una situación extrema de vulnerabilidad social y económica, son muy débiles en el Perú. La seguridad social para la jubilación y la discapacidad (SNP; AFPs) apenas protege a una cuarta parte de la población, de tal manera que 3 de 4 personas mayores de 65 años – y un 85% de los ancianos pobres – carece de cualquier ayuda económica formal para su sostenimiento. Por su parte, mecanismos como los comedores populares y el vaso de leche, formalmente dirigidos a los pobres, tienen amplia cobertura pero sobretodo el primero tiene también alta filtraciones. Además, brindan una asistencia muy reducida; por ejemplo, el vaso de leche equivale a un subsidio de menos de 3 soles mensuales por niño. Los desayunos escolares tienen objetivos básicamente vinculados al sistema educativo, y los programas nutricionales para infantes (menores de 5 años) objetivos de salud, pero vistos como subsidio, tienen esa misma característica: poco subsidio, cobertura no universal. Finalmente, existe el programa “A Trabajar” de empleo temporal, que permite a los hogares tener un ingreso (reducido) mediante el trabajo, pero su cobertura es mucho menor.

En este marco, una primera cuestión es establecer a cuáles de los siguientes grupos debe estar destinada la red de protección social en forma prioritaria: i) los pobres extremos crónicos, ii) los pobres extremos coyunturales, iii) los pobres que carecen de la capacidad de sostenerse económicamente (niños, mayores de edad y personas con discapacidad). Esta es una decisión que corresponde al ámbito político, ya que todos estos grupos deberían ser protegidos por el estado como parte del derecho a la seguridad social. Tomada esa decisión, deberá establecerse como los diversos programas existentes se reorganizan en función de las prioridades establecidas. Sin embargo, hasta la fecha tal idea global de reestructuración y desarrollo de la red de protección social ha estado ausente de los anuncios del gobierno en relación a Pro-Perú.

Hasta el momento, se ha hablado de que el subsidio de Pro-Perú sería para todos los pobres extremos, sin hacer distinción entre crónicos y coyunturales. Resaltemos en primer lugar que en el caso de los pobres coyunturales es muy difícil un sistema de identificación individual, ya que a los problemas usuales de este tipo de sistemas de focalización (ver acápite siguiente) se añade el problema de la variabilidad de su situación monetaria. Un sistema de empleo temporal, que es autofocalizado de acuerdo al salario que se paga, puede ser más efectivo para este tipo de sectores.

Por su parte, en relación a los pobres crónicos, es evidente que la entrega de subsidios no resuelve las causas profundas de la pobreza. En el Perú, la mayor parte de la pobreza extrema está localizada en las áreas rurales, donde la falta de infraestructura económica (caminos, irrigaciones), la baja productividad debido al predominio de microproductores no asociados, la falta de asistencia técnica y de crédito, y la poca conexión a los mercados, hace que los ingresos sean muy reducidos. A ello se suma falta de servicios básicos, desde educación, salud, agua y electricidad, hasta seguridad ciudadana y justicia. Estos problemas tienen que ser abordados prioritariamente, si se quiere dar soluciones sostenibles al problema de la pobreza extrema que, repetimos, es mayoritariamente rural.

7. Hasta donde sabemos, el esquema de focalización sería uno del tipo individual simplificado (conocido como proxy means test en la literatura), aunque parece ser que en las zonas rurales solo se realizaría una selección de comunidades.

Efectivamente, en las zonas rurales la pobreza es muy extendida y los lazos comunitarios son más fuertes, de tal manera que un sistema individual sería muy costoso, lograría pocos ahorros al fisco y además debilitaría las comunidades. Por ello, aplicar un sistema de selección individual no parece razonable y lo mejor es atender en forma universal dentro de estas áreas. Sin embargo, en las zonas rurales habría simultáneamente que resolver el problema de 800 mil a un millón de peruanos sin DNI, que no lo tienen porque viven en zonas alejadas y la Reniec cobra 22 soles por cada uno. El programa podría servir para ello, para lo que debería estar enlazado con la Reniec y resolver el problema del cobro por DNI (no tendría sentido cobrarle a las familias para luego darles un subsidio).

En las zonas urbanas, hay que considerar que la selección individual demanda un aparato administrativo que tiene un costo. Recoger la información necesaria para separar, en cada barrio y cada manzana, quien es pobre, demanda en primer lugar hacer un censo detallado. Además, todos los días hay parejas que se separan, padres que fallecen y gente que pierde su trabajo o su cosecha, empobreciéndose. También hay familias que salen de la pobreza. Por ello, además del censo, hay que tener un sistema que esté todo el tiempo revisando y certificando la información.

Un riesgo de este esquema es el riesgo de corrupción. Si algún funcionario gubernamental decide quien recibe la ayuda y quien no, esa persona decide por 6 mil soles (100 soles x 12 meses x 5 años) en cada caso. Si atiende mil casos, decide por 6 millones de soles. La tentación es grande. Otro riesgo es el debilitamiento de los lazos sociales. Una comunidad o barrio en el que se están ayudando unos a otros, se debilita cuando se establecen beneficios diferenciados a su interior, creciendo envidias y malentendimientos. Sobretodo cuando la diferencia entre alguien clasificado como “pobre” y otra “no pobre” no es tan grande; en realidad puede ser muy similares, porque sabemos que todo el tiempo las familias están cambiando su situación un poco: se ganan o pierden empleos o mini-negocios, nacen niños o se van jóvenes, etc. Por estas razones, hay que insistir en promover los lazos sociales; involucrando a las organizaciones comunitarias en la decisión de la selección de familias beneficiarias.

Lo más difícil, sin embargo, es construir la institucionalidad que asegure que no haya corrupción, la gestión sea técnica y transparente, y los costos administrativos no sean excesivos. Eso solo puede hacerse poco a poco, y no para 120 mil familias en pocos meses como, según algunas versiones[2], pretende el gobierno.

8. Además de la eficiencia y eficacia de los programas sociales, hay que tener en cuenta que el Estado peruano requiere afirmar la democracia transformando la relación entre Estado y sociedad, para lo cual requiere transformar esta política social de un esquema clientelista a uno basado en establecer derechos para todos.

En efecto, el clientelismo, esa práctica mediante la cual se condiciona la entrega de beneficios sociales a un respaldo al partido de gobierno, tiene varias consecuencias muy negativas para el país:

(i) Socava la democracia al promover una relación vertical partidos políticos y masas y sostener la confusión entre estado y partido. Es, por ello, el camino contrario al que se necesita para construir ciudadanía, que es de los derechos que permitan a las personas relacionarse horizontalmente con el estado.
(ii) Destruye la autoestima y la confianza de los pobres, a quienes se les enseña que para mejorar sus condiciones de vida tienen que dejar de lado sus derechos políticos, en vez de poner el énfasis en que amplíen y aprovechen sus propias capacidades económicas y sociales.
(iii) Impide la eficiencia y eficacia de los programas sociales, pues hace que en los cargos de dirección se nombre a quienes profesan fidelidad partidaria y están dispuestos a ser artífices de la manipulación, en vez de colocar a quienes tienen las capacidades técnicas y gerenciales necesarias.

En una coyuntura cercana a las elecciones, el riesgo del clientelismo es obvio. Algunos mecanismos para evitarlo son aprobar estrictas normas de neutralidad política que castiguen cualquier uso partidarista de los programas, establecer una política de transparencia que permita a la ciudadanía vigilar de cerca todos los procedimientos y encargar la dirección del programa a un directorio plural e independiente que sirva como aislante frente a las presiones que los partidos de gobierno podrían ejercer.

9. En síntesis, la iniciativa del gobierno de Pro-Perú es un reconocimiento tardío pero válido de la gran necesidad existente en el país de tener políticas públicas orientadas a mejorar la situación de los pobres que sean mucho más fuertes y consistentes. En este marco, el objetivo de fortalecer el capital humano que tendría Pro-Perú demanda previamente un gran esfuerzo por mejorar la cobertura y calidad de los servicios de educación y salud, incluyendo la promoción de la salud. Debe considerarse además que hay otros programas públicos de alimentación que, logrando similares resultados, logran además mejoras nutricionales en los niños. En cuanto al objetivo de atender la vulnerabilidad de muchos hogares peruanos, es indispensable primero definir un objetivo general y ubicar Pro-Perú dentro de un esfuerzo de reordenamiento y desarrollo del conjunto de programas existentes. Finamente, es necesario prestar atención a los requerimientos de desarrollo institucional que Pro-Perú, representaría, y en particular al riesgo de clientelismo, para lo cual sería conveniente establecer normas de neutralidad, transparencia y la constitución de un directorio plural e independiente que lo gobierne.

[1] Al respecto Ravina y Paulini (...) demuestran que el programa de desayunos escolares aumenta la asistencia hasta en un ..%, y Cueto et al (...) demuestran que reduce la anemia en un ...%
[2] Lamento que el artículo deba hacer referencia a “versiones” en vez de a hechos comprobados. Sin embargo, como no hay un documento oficial del programa pro-Perú y ha habido declaraciones diversas y a veces contradictorias sobre el mismo por parte del presidente, ministros y funcionarios, parece o haber otra opción.

Pro-Perú: ¿Cómo evitar el Clientelismo?

Uno de los mayores desafíos nacionales es superar el clientelismo en los programas sociales. El clientelismo, esa práctica mediante la cual se condiciona la entrega de beneficios sociales a un respaldo al partido de gobierno, tiene varias consecuencias muy negativas para el país:
Socava la democracia al promover una relación vertical partidos políticos y masas y sostener la confusión entre estado y partido. Es, por ello, el camino contrario al que se necesita para construir ciudadanía, que es de los derechos que permitan a las personas relacionarse horizontalmente con el estado.

.
Destruye la autoestima y la confianza de los pobres, a quienes se les enseña que para mejorar sus condiciones de vida tienen que dejar de lado sus derechos políticos, en vez de poner el énfasis en que amplíen y aprovechen sus propias capacidades económicas y sociales.
Impide la eficiencia y eficacia de los programas sociales, pues hace que en los cargos de dirección se nombre a quienes profesan fidelidad partidaria y están dispuestos a ser artífices de la manipulación, en vez de colocar a quienes tienen las capacidades técnicas y gerenciales necesarias.

Pero ahora el tema ha regresado al debate público con el programa Pro-Perú, que aunque el gobierno lo niegue, muchos pensamos tiene intenciones clientelistas.¿Cómo podría el gobierno despejar nuestras dudas? Mucho ayudaría que se aprueben estrictas normas de neutralidad política que castiguen cualquier uso partidarista de los programas, se establezca una política de transparencia que permita a la ciudadanía vigilar de cerca todos los procedimientos y se encargue la dirección del programa a un directorio plural e independiente que sirva como aislante frente a las presiones que los partidos de gobierno podrían ejercer para reeditar un esquema clientelista.

El gobierno ha propuesto una comisión de transparencia en el manejo de Pro-Perú. Me parece claramente insuficiente. Por un lado, porque la transparencia debe ser hacia toda la ciudadanía. Por otro lado, porque comisiones como ésta tienen serias dificultades en garantizar que no haya corrupción o clientelismo cuando la alta dirección de la institución está comprometida en tales actividades. Esto se ha visto, por ejemplo, en el caso de Foncodes en el 2003, que tenía una comisión de transparencia a pesar de lo cual han salido pruebas recientes (filmadas) del reparto de cargos a peruposiblistas en Abancay. Si Perú Posible nombra a uno de sus partidarios encargado de Pro-Perú y dirigiendo todo su aparato administrativo, va a ser muy difícil que una comisión de transparencia evite el clientelismo. En todo caso, si el gobierno quiere manejar este programa seriamente, ¿cuál es el problema en nombrar un directorio de 5 o 7 personas, de diversas preferencias políticas y orígenes sociales y gremiales, a que lo dirija, seleccionando a un gerente que asegure la calidad de la gestión?

.
Estas alternativas, por cierto, deberían ser aplicadas a todos los programas sociales, donde el riesgo de manipulación política aumenta a medida que se acercan las elecciones y sobretodo con el nombramiento de ministros de Perú Posible, como Juan Sheput de quien hoy dependen los 150 millones de soles de presupuesto de “ A Trabajar Urbano”.

Pro-Peru: Hay mejores alternativas

¿Es Pro-Perú una buena alternativa para el país? El primer elemento de evaluación es que constituye una ayuda para los pobres, con lo que no podemos sino estar de acuerdo, considerando la elevada pobreza y el escaso gasto social en nuestro país. Pero, suponiendo que efectivamente tenemos los 100 o mejor 300 millones de dólares para mejorar el gasto social y ayudar a reducir la pobreza, ¿es ésta la mejor manera de gastarlos?

Desde el lado de los subsidios, entregar dinero en efectivo puede ser mejor que entregar alimentos, opción que enfrenta problemas provenientes de tener que comprarlos, almacenarlos, enfrentar las presiones de productores e industriales interesados, etc. Pero la siguiente pregunta es como y a quién entregar el subsidio.

Si queremos mejorar la salud y educación de nuestros niños, la idea de entregar dinero a condición de que los niños vayan al colegio y a los centros de salud no es la mejor forma de hacerlo. Ya hay una atracción para que los niños vayan al colegio, que se llama desayuno escolar. Este programa sirve además para mejorar la nutrición y el aprendizaje combatiendo la anemia, cosa que un dinero en efectivo no lograría. Además, solo un 5% de los niños peruanos no van al colegio, a diferencia de México donde un 15% no lo hacían por trabajar. El problema principal de la educación peruana es su baja calidad y la desnutrición infantil, y no la asistencia. En cuanto a la salud, también es mejor la entrega de papillas, que atiende los temas de desnutrición. Al mismo tiempo, hay que hacer llegar los servicios a todas las comunidades y establecer un serio esfuerzo de promoción de la salud, educando a las madres en temas de alimentación, higiene y salud, cuidado y estimulación temprana, para lo cual las redes sociales del vaso de leche y los comedores populares pueden ser de gran ayuda. En otras palabras, si el objetivo son los niños, mejor resultado obtendremos de otras maneras.

Respecto a quienes serían los beneficiarios, Pro-Perú identificaría una por una a las familias pobres para darles el subsidio. Efectivamente, los escasos recursos del estado deben estar dirigidos prioritariamente a quienes más lo necesitan. Pero el asunto de identificar una por una a las familias pobres, tiene más de una complicación:

1. Falta de DNI: Hay de 800 mil a un millón de peruanos sin DNI, que no lo tienen porque viven en zonas alejadas y la Reniec cobra 22 soles por cada uno. Primero hay que darles identificación ciudadana antes de clasificarlos como pobres.
2. El costo administrativo. Recoger la información necesaria para separar, en cada barrio y cada manzana, quien es pobre, demanda en primer lugar hacer un censo detallado. Además, todos los días hay parejas que se separan, padres que fallecen y gente que pierde su trabajo o su cosecha, empobreciéndose. También hay familias que salen de la pobreza. Por ello, además del censo, hay que tener un sistema que esté todo el tiempo revisando y certificando la información.
3. El riesgo de corrupción. El hecho de que un funcionario público decida quien recibe y quien no abre grandes posibilidades a corrupción económica y al intercambio de favores políticos (clientelismo). Lo más difícil, sin embargo, es construir la institucionalidad que asegure que no haya corrupción, la gestión sea técnica y transparente, y los costos administrativos no sean excesivos. Eso solo puede hacerse paulatinamente, y no para 120 mil familias en 3 meses como pretende el gobierno.
4. El debilitamiento de los lazos sociales. Una comunidad o barrio en el que se están ayudando unos a otros, se debilita cuando se establecen beneficios diferenciados a su interior, creciendo envidias y malentendimientos. Sobretodo cuando la diferencia entre alguien clasificado como “pobre” y otra “no pobre” no es tan grande; en realidad puede ser muy similares, porque todo el tiempo las familias están cambiando su situación un poco: se ganan o pierden empleos o mini-negocios, nacen niños o se van jóvenes, etc.

No hay ningún sistema de focalización perfecto, y el sistema de identificación individual tampoco lo es. Hay otros mecanismos de focalización que pueden y deben usarse, como los mapas de pobreza y la autoselección. Como en las zonas rurales la pobreza es muy extendida y los lazos comunitarios son fuertes, una focalización individual sería muy costoso, lograría pocos ahorros al fisco y además debilitaría las comunidades. En las ciudades la identificación de familias pobres tiene más sentido, pero debe hacerse involucrando a las organizaciones comunitarias en la decisión. En ese sentido, un sistema de focalización individual puede ayudar, si se hace bien y con cuidado. No es el rey Midas, que convierte en oro todo programa social que toca. Es más bien una fórmula que debe usarse con cuidado, en las ocasiones adecuadas y combinado con otros mecanismos para lograr los resultados deseados.

Finalmente, la cuestión más polémica acerca de Pro-Perú es el probable uso clientelístico que le podría dar el gobierno. Este es sin duda un problema importante, porque debilita la democracia, afecta la eficiencia y golpea la autoestima y la confianza de los pobres en superar su situación. Siendo un año pre-electoral, las dudas al respecto se acrecientan. Despejar estas dudas, sin embargo, no es difícil: bastaría con que se aprueben estrictas normas de neutralidad política, se establezca una política de transparencia que permita la vigilancia ciudadana y se encargue la dirección del programa a un directorio plural e independiente, de tal manera que sirva como aislante frente a las presiones que los partidos de gobierno podrían ejercer para reeditar un esquema cleintelista.

En síntesis, dar más ayuda a los pobres es una necesidad urgente. Un esquema de subsidios condicionados a familias identificadas individualmente tiene algunos problemas, siendo necesario dar prioridad a mejorar la cobertura y la calidad de los servicios de educación y salud, y si se entregan subsidios hay que ser cuidadoso con los mecanismos de focalización. Lo más importante, sin embargo, es evitar el clientelismo, y encargar el programa a un organismo independiente podría resolver este problema y orientar el programa en forma eficiente.